如在地方性法规中，立法明确乡镇人代会实行季会制或半年会，以弥补乡镇人大没有常设机关的缺憾。

当然，此次《公司法》的修正及国务院的改革方案聚焦的主要是注册资本登记制度改革而非整体登记制度的改革，完整的工商登记制度改革应当包括对所有妨碍市场进入的登记事项的全面改革。"[56]在域外，由私人实施或完成的行政事务涵盖了技术监督、航空管制、警察行政辅助、资助行政、公物设置管理、铁路、邮政等等行政领域。

造成这一状况的源头是针对同一社会活动的多头管理。对于达成共识的需要修订的法律，由国务院提请全国人大或常委会修正;对于需要先行进行改革试验的审批事项，由全国人大常委会授权国务院在全国或者部分地区调整或者暂停执行相关法律规定的审批事项，对于证明可行的改革事项再修正完善相应的法律制度。"目前地方政府承担的行政审批事项涉及五千余部法律法规，但目前清理法律法规的速度太慢，不适应改革要求，行政审批制度改革与依法行政之间的矛盾已经到了非解决不可的地步。[44]钱昊平:《取消审批，别"松了绑、留着绊"》，载《南方周末》2014年9月18日第10版。[53]前引[52]，罗尔夫·斯特博书，第228页。

"纲要还要求"建立多部门、跨地区信用联合奖惩机制。      除了通过行政指导推行农产品的标准化生产外，行政指导还可以作为一种事前或事中的规制手段广泛适用于那些需要透过相对人协作方能实施有效治理的领域。如上所述，以具体行政行为构建的中国行政法学体系，其侧重点在于通过司法审查的作用来保障其合法性，以此实现法治国家的目标。

在基本概念的选择方面，中国行政法学所处已远非迈耶的行政法学起步时代，已经处在无法预设一个唯一核心概念（如同奥拓·迈耶的行政行为概念）作为最高位阶的概念，以此统领所有其他基本概念并支撑起整个学术理论体系，而且现实的学术发展中也已经出现位阶不同的各种概念。另一方面又必须针对现实生活中不断复杂化的问题，直接进入各个具体的行政领域进行理论归纳尝试。对于德国行政法中一直存在着的警察法、地方自治法、建筑法和公务员法的领域，阿斯曼首先肯定这些目前仍然是重要的关联领域，此外，根据当前重要的行政任务，他认为基于当前国家对于经济、对于自然生存基础的维系、对于社会安全以及对于学术等领域的责任，应确定环境法、社会行政法、学术法、经济行政法这几个领域为关联领域。在另一方面值得关注的是，同样是在职权对应型的框架之中进行的各论建构尝试，但与上述仅仅整理实定法中的职权规范不同，这种行政法学各论建构的探讨进入了对特定行政领域中的行政活动如何进行特征概括的学理探究，同时其又关注行政法学总论理论与该领域中的特定行政活动直接的关联性。

如果仅仅按照现实的具体行政机关职权相关的实定法进行各论建构工作，如针对现行的工商行政管理机关职权方面的法律规范整理工商行政法，其本身可以在一定程度上适用行政法总论的要求，但是，仅仅如此显然不具有多少学术属性。这一点与迈耶的体系具有同构性。

（一）新体系建构的出发点：关联领域及交互影响关系 在寻找新的中国行政法学理论体系的出发点方面，我们不能全然不顾对中国已有影响的法学思考方法。概括而言，我国行政法学理论体系建构所在的困境是，一方面已经无法在传统的法学方法层面上继续推进原有的思路，因为具体行政行为概念或具有同样功能的概念已经不能完全承担体系统合的作用，无法将日益丰富的行政法现象纳入其中。因此，抽象的行政法学体系究竟应该如何对应具体行政领域中的法制度，也必然影响者行政法学的体系建构。未来行政法学的理论体系，应该形成于这种动态的交互影响关系之中。

由此可见，正是在上述的前提之下，中国行政法学中的具体行政行为概念一方面是一个具体的被解释的统括性的实定法律概念，另一方面又属于具有一定抽象性的法学概念。而该类各论的建构原理旨在基本包括社会政治、经济文化以至人民生活的各个方面的行政活动。如前所述，行政行为概念产生于19世纪德国的自由法治主义时代，体现了该理念之中的法治国家理念，直接关注的是警察行政等秩序行政，对应的是自由等消极权利。因此，该概念所具有的形式化和对应司法作用的属性也在一开始就与此历史属性紧密相关。

但另一方面，当关注的是行政活动的过程时，体现行政活动过程合法性要求的行政程序本身并不构成具体行政行为，尤其在现代行政活动的复杂性和连续性要求下，行政程序所对应的是同一政策目的之下的整个行政活动过程，因而无法将其截成断片以嵌入单个具体行政行为的要件要求框架之内。从整体的形式而言，由于有了具体行政行为这一核心概念对整个体系的学理统领，至少在外形上而言，我国当前的行政法学的理论体系在总论层面上已经相应成立。

三、困境三：形式框架难以容纳政策目的 在本文的第一部分提到，法学方法论中的行政法学体系属于学术性质的抽象理论建构，因此，学术体系是与各个具体的行政领域中的法制度相分离才获得存在的价值。在这种判断概念与概念之间是否存在包含关系的过程中，具体行政行为成为架构在诸如行政许可或发给机动车驾驶证等等这些具体法律之上的概念，在一定的法律适用范围之内，其地位上升为在法学意义上具有统括相应法律概念基本特征的概念，由此，在这个领域之中，具体行政行为概念具有了一定的抽象性，成为法学概念。

围绕着司法审查具体行政行为的合法性标准，在随后的行政法制建设时期建立起了诸如《行政许可法》等等一系列行政法律规范。严格而言，这个时期的行政法学刚现雏形，尚处摇篮期内，因此，即使在当时已经在制度中存在了的，旨在启蒙专制国家中促进臣民幸福为目的的福利性行政措施也被舍弃在体系之外。由于这些单行的行政法律规范各自使用的概念不同，例如《行政许可法》中的行政许可概念、《行政强制法》中的行政强制措施和行政强制执行，这样，在合法性标准与司法审查的关系方面，需要研讨这些具体的法律概念是否被《行政诉讼法》中的具体行政行为所包含。反之，关联领域也因此避免自身的理论是被封闭在自己独有的法解释或者法政策的范围之内的困局。其二，由于单行的行政法律是以相关的行政组织为前提制定的，其具有将行政组织法所设定的任务和事项具体化的职责，因此，行政法学的各论可以根据行政组织的结构进行编制。而这里的这些分类，如对照我国《宪法》第89条的规定内容，可以发现，其内容基本与该条规定的内容，尤其是第六至十项的规定内容相一致。

这样的各论建构方法以及形成的行政法学知识体系，最初步的作用可以使行政实务工作可以直接获得法学层面上的归纳和提升，在一定程度上使法律法学化，其具有直观的指导意义。日本战后在这方面可以看到其中的两个相关学术走向，其一，行政法总论的基础是依据宪法上的法治国家原理与权力分立原理，那么，行政法学各论应该将各个单个的宪法权利予以体系化。

因此，虽然行政决定或行政处理等概念替代了具体行政行为的表述，但是，很难判断这些新概念在功能上与具体行政行为概念有何不同。同时，具体行政领域中的法律问题，又能够在多大程度上为行政法学体系的建构提供素材。

行政法学各论之所以有存在的必要性，原因之一就是对应这方面的特殊法问题。但另一方面，就法学意义本身而言，如何对相应的实定法上的行政机关职权进行抽象归类，尤其是按照怎样的标准进行抽象归类，这决定着各论构建的结果走向。

而问题解决的前提，无疑需要找到当前理论体系建构困境发生的关键之处，以及其发生的机理，只有这样才能进而为未来的发展提供可思考的走向。例如，在相关学术走向中，有的日本学者在建构各论及其体系时，是按照现代国家中社会管理功能的制度化要求，从组织法（承担者的组织化）、生活行政法（含传统意义上的警察法、公用企业法、经济行政法和社会保障法）、生活环境行政法（含公共设施法、城市规划法、开发行政法和环境保护法）等方面铺设逻辑框架。因此，如何在纷杂的多元概念之间建立具有逻辑一致价值一贯的核心学术框架，并通过选择或设置一组基本概念来支撑起行政法学理论体系的基础，已经成为我国行政法学可以尝试的一种方向。就行政与其对应的国家作用而言，欧美国家存在着由秩序行政阶段而进入福利行政阶段的历史发展进程，而且在福利行政之后，而今又有被定义为保障行政或担保行政的发展阶段。

也正因为如此，一旦学术分析进入到具体行政领域的法制度之中时，从体系的角度往往会将体系的理论作为大前提去涵射具体行政法制度中的相关事项。其二，新形态对应的新作用。

而这样的概念及其体系所表现出的特征，一是舍弃行政活动的目的而依据其对外效果进行分类，二是行政活动被分解为行政过程中的最小单位，以此适用行政诉讼的司法审查。不仅如此，如上所述，由于《行政许可法》或《行政强制法》属于行政基本法规范，因此，在判断其各自包含的下位法或者特殊法中的概念时，也同样要判断这些法中的特定概念是否属于具体行政行为。

中国行政法学面临着多重的学术任务，一方面其尚未完成自身的理论体系建构，即理论内容本身尚未达将行政法提升到价值统一性和逻辑一致性的层面。首先，具体行政行为直接作为法学概念使用，是在《行政诉讼法》颁布之后。

在这样的前提下，在学理层面上就必然面临着这样的问题，该设置什么样的新的核心概念或者概念群，以此能够起到统合中国整个行政法体系作用。与此相关，在确定具体行政行为在法学中的位置时，行政法学教科书时常会设置一个该概念的上位概念行政行为。其一，新制度对应的新概念。这里撇开该行政行为概念在德国百年历史中的发展变化，以及发展至今日的实际状态，由于中国的具体行政行为概念也具有这两项属性，因此在现今的制度运行中，无法区分在各个行政形态中，其构成方面是否应有不同之处。

在这样的阶段，进行理论体系建构是既无传统可依凭，也无桎梏受羁绊，可以有相当大的自主性。这项学术归纳，也同样为观察我国行政法学中各论的建构方法提供了一个视角。

这是因为阿斯曼的如此设计所面对的社会和行政制度问题，中国也同样存在。当然，由于这个整合过程也是依照既定的行政行为或具体行政行为标准对行政活动的验证过程，因此，其也同时存在着反向作用。

一、困境一：缺乏统领性的抽象概念 （一）体系形成的出发点：抽象的行政行为 中国行政法学发展至今，外形和渊源上都与德国行政法学相关。本文的研究对象只限于构建行政法学理论体系的方法，基本不触及行政法学与相应国家社会变化之间的互动关系，尽管后者是一个更为有价值的分析方向，且在发展中国行政法学方面是绝对不可缺少的主题，但在现阶段只能暂时将其另文讨论。

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文章来源：天狐定制

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